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“靠借债分红,不愿意忍受转型的阵痛,再这样发展下去,处理不好,有些村可能会变成东莞的‘希腊’。”今年全国两会期间,省委书记汪洋为东莞农村集体经济敲响的一记警钟。事实上,“卖地透支”、“举债分红”只是表象之一二,其背后是东莞集体经济呈现出的困局。8月25日,我市召开农村综合配套改革暨镇村集体经济发展工作会议,推出“六个文件”的政策“组合拳”,“对症下药、标本兼治”。9月17日,中共东莞市委下发的《中共东莞市委东莞市人民政府关于深化农村综合改革推进城乡统筹发展的意见》,掀起制度性改革的大幕。

 
 
 
  政策与解读
《关于推动镇村集体经济转型升级加快发展若干意见》
《关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》
《关于进一步深化农村管理体制改革的若干意见》
《加快发展若干意见》解读
《加强管理若干意见》解读
《深化改革若干意见》解读
莞城人均可分红5519元 东城村组总负债6.2亿
2011年莞城人均集体纯收1.05万元,比2006年增长了45.2%;人均股份分红5519元,比2006年增长了42.4%。至2012年10月底,东城纳入农村集体资产统计范围内的村组两级集体总负债6.2亿元,比去年同期的6.8亿减少8.82%。 [详细]
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  •   改革路线图
    争取用两年左右时间,在一些重点领域和关键环节上先行先试并取得新突破,基本完成新一轮的改革任务;用五年左右时间基本形成比较完善的城乡经济社会发展新机制,力争农村综合改革统筹城乡发展工作走在全国、全省的前列。

    2012年9月底前

    制定全市深化农村综合改革推进城乡统筹发展的意见。

    2012年9月至2013年底

    各镇街根据工作方案,积极稳妥地开展农村集体经济发展与管理、社会管理体制、土地、财政、金融体制改革、农村环境建设、城乡公共服务均等化等试点或扩面工作。

    2014年上半年

    总结前期工作情况,分析存在问题,提出下一步继续深化农村综合改革推进城乡统筹发展的政策措施。
     
    【探因】
    “收租经济”的没落
    多年以来,我市农村集体经济一直沿袭着“出让土地、建厂收租”的发展方式,但随着形势的变化,种种高度以来土地资源、外延粗放扩张的发展方式已难以为继。
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    公共支出负担沉重
    我市农村集体经济一直是村(社区)公共管理和基础设施经费的主要来源。近年来,随着城乡一体化进程的加快,村组管理机构和人员快速膨胀,公共管理支出上升迅速。
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    监督管理薄弱
    据分析,由于缺乏统一的交易平台和有效的监管手段,许多村组的集体资产交易不公开、不透明、不市场化运作,为村组干部寻租提供大量机会,使集体资产的实际交易价值严重低于市场公允交易价值,并引发和积累矛盾。
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    主体分散转型困难
    在东莞,村既是基层自治组织,也是负责集体经济发展的“类企业”,更是承担着行政事务的“准政府”,“政经合一”的传统管理体制逐渐限制发展的根源。而组级经济的大量存在,加大了规范管理的难度,日渐成为可持续发展的一大制约。
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    【破局】
    “七严一统筹”促集体经济“三增”

    《东莞市关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》力求通过进一步加强镇村集体经济的管理力度,实现“增资减债、增收节支、增效堵漏”的目标。其中,增资减债强调新增债务必须“报批”,增收节支强调各项支出必须“严控”,增效堵漏强调各项管理必须“规范”。为此,各镇街、各村组务必深入学习贯彻执行以下八项严格的管理措施,即“七严一统筹”。

    (一)严控债务风险。
    (二)严管资产交易。
    (三)严追应收账款。
    (四)严控福利分红。
    (五)严控人员规模。
    (六)严控村级预算。
    (七)严厉追究责任。
    (八)统筹组级经济。

    市镇逐步承接村基本公共服务开支

    为破除村组两级经济发展瓶颈,《东莞市关于推动镇村集体经济转型升级、加快发展的若干意见》(以下简称《加快发展的若干意见》)提出,通过“九补一返拨”,扶持村(社区)发展优质项目、整合和盘活土地资源、融资和投资、推进产业转移,通过五年“两保三统筹”市镇两级逐步承接村(社区)基本公共服务开支。为此将加快 “发展三个经济,强化三个保障”。

    (一)发展三个经济:物业型经济、服务型经济和投资型经济。
    (二)强化三个保障:体制保障、资源保障和工作保障。
    (三)村集约开发连片土地可获补助。
    (四)鼓励村组投资市重点工程。
    (五)5%税收承接村基本公共服务。
    (六)提升出租收益组建物业公司。

    四方面深化农村管理体制改革

    深化改革是推动镇村集体经济健康、持续发展的长效动力。为此,《关于进一步深化农村管理体制改革的若干意见》等政策指出了深化农村管理体制改革的主要方向,其核心内容主要在以下四个方面:

    (一)完善股份合作。积极探索有偿购股、项目入股等有序流转方式,拓宽入股渠道,因地制宜化解疏导新增人员集体股权诉求。
    (二)建设政务中心。
    (三)理顺三驾马车。村(社区)的自治组织从集体资产经营和经济运营中退出,不直接参与经济经营活动,村(居)委会主任原则上不再兼任集体经济组织领导成员。
    (四)强化成果共享。建立基本公共服务保障机制、建立完善政府购买服务机制、研究新型利益共享机制等“三大机制”。

     
    【高层声音】

    徐建华:
    深化农村综合改革必须抓住关键

    关键词1 经济体制
    要在优化经济发展体制上实现突破。这是破解当前我市集体经济发展困局,实现农村健康、稳定、可持续发展的关键问题。
    关键词2 社区管理
    要借助农村综合改革,逐步理顺农村党组织、自治组织、经济组织之间的职能和关系,稳步推进行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离。

    袁宝成:
    镇村集体经济转型要着眼改善民生

    发展并不只是建厂出租
    逐步推动分散开发向统筹开发转变、低层次物业出租向高级物业出租转变、集体闲置资金从银行收息向多元化投资转变、集体经济从行政化管理向现代公司化管理转变。
    坚决防范债务风险
    要建立“量入而出、保障运转、促进发展”的集体开支机制,加强对大额开支和敏感性开支的监控,严控非生产性支出,严禁超额分红、举债分红等现象。
    关键词3 基层管理
    要坚定不移地推进村民自治,促进政府治理与基层自治的良性互动和有效衔接。注重完善村级民主自治机制,真正做到村民的事情村民定,村民的事情村民管,村民的事情村民监督。
    关键词4 公共服务
    争取每年从全市镇街参与分成的税收中切块设立农村基本公共服务资金,专项用于农村治安、市政环卫、行政管理等基本公共服务支出,着力减轻农村公共管理费用负担。
    关键词5 统筹协调
    重点抓好统筹水乡地区发展工作,探索经济区域概念加强资源要素整合,大力推动基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护“五个一体化”。
    关键词6 领导机构
    尽快成立深化农村综合改革的领导机构,积极组织开展各项改革,推动各镇街、各部门迅速行动起来。要分解细化工作任务,明确和落实部门职责,努力形成既各负其责,又密切配合的工作局面。
    未来5年为村一级减负80亿
    从明年起用5年时间,我市将逐步实现“两保三统筹”,逐步由市镇两级统筹承接村一级的治安、环卫、行政管理三大方面的开支。初步估算,未来五年将为村一级减轻负担80亿元。
    逐步缩小镇村发展差距
    村组层面,以市内“双到”扶贫为抓手促进欠发达村组加快发展,争取年内实现80%的欠发达村村组两级集体经营性年纯收入达到150万元或增长10%以上,80%以上已结对帮扶的有劳动能力低保户脱贫。
    建立就业与分红挂钩机制
    要将普惠型福利和激励型福利有机结合起来,比如建立村民就业与福利分红挂钩的机制,增加对群众创业的资助补贴等,切实防止“温水煮青蛙”、“富不过三代”等现象。
    集体经济转型处理好四大关系
    一是处理好好传承巩固与创新提升的关系,二是处理好市镇统筹与自主发展的关系,三是处理好发展经济与改善民生的关系,四是处理好村民自治与政府监管的关系。
     
    【各界讨论】
    让土地摆脱“低端物业”的枷锁
    中山大学岭南学院财政税务系主任林江:东莞镇村集体经济的发展到了瓶颈期,本质上是由于土地基本上被低端物业锁定,在外向型经济低迷的情况下,解困的办法是挣脱这种“锁定”。新出台的政策都是奔着这个目的而去,开出了很多对症下药的方子。
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    镇村经济改革向纵深发展
    市委党校经济教研室主任李秋阳:纵观此次“新政”,突出解决三个问题,一是集体经济经营方式的转变,二是逐步减轻村(社区)的公共开支负担,三是完善股份合作和建设政务中心。三管齐下将农村集体经济体制改革推向纵深。
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    统筹组级经济有利于转型升级
    中堂镇潢涌村支部书记黎锡康:新政策对鼓励镇村集体结合自身实际,选准、培育经济新增长点给予了很多经济补助和奖励,无论组建专业服务公司为大企业、大园区提供配套服务,还是建设人才公寓等配套物业,目的都是服务镇村经济的升级转型。
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    “新政”重在调整三种关系
    文件起草小组成员邓涛: 三个“若干意见”是近几年各镇(街道)、村(社区)探索实践的系统总结。我个人认为,在加快发展方面,主要是正确处理三个关系:旧平台和新产业的关系、窄平台与宽服务的关系以及小平台与大项目的关系。
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